Một số vấn đề về thẩm quyền và thời hạn tố tụng trong công tác thực hành quyền công tố và kiểm sát việc giải quyết nguồn tin về tội phạm, kiến nghị khởi tố

Hiện nay, các cơ quan tiến hành tố tụng áp dụng quy định pháp luật chưa thống nhất. Bài viết nêu một số khó khăn, vướng mắc và kiến nghị giải pháp nhằm khắc phục vướng mắc để nâng cao hiệu quả giải quyết vấn đề trên.

Các vụ việc xảy ra ngày càng đa dạng về hành vi và phức tạp về tính chất nên gây khó khăn trong công tác điều tra, xác minh ban đầu để xác định thẩm quyền. Do đó, thời hạn để tiến hành xác minh, điều tra bị kéo dài. Để giải quyết vấn đề đó, việc phối hợp trong công tác tiếp nhận, giải quyết nguồn tin về tội phạm, kiến nghị khởi tố là yêu cầu cấp thiết. Thực tiễn cho thấy, có vụ, việc giải quyết chưa hiệu quả và thống nhất nên đã ảnh hưởng đến tính đúng đắn của việc áp dụng pháp luật và giải quyết vụ việc. Đặc biệt là, ảnh hưởng đến việc xác định thẩm quyền và cách tính thời hạn giải quyết khi sự việc có liên quan đến các cơ quan điều tra liên ngành.

1. Các quy định của pháp luật về thẩm quyền tiếp nhận, giải quyết và thời hạn giải quyết nguồn tin về tội phạm, kiến nghị khởi tố.

1.1. Về thẩm quyền tiếp nhận, giải quyết nguồn tin về tội phạm, kiến nghị khởi tố

Trách nhiệm tiếp nhận và thẩm quyền giải quyết nguồn tin tội phạm, kiến nghị khởi tố của các cơ quan tố tụng được quy định tại Điều 145 Bộ luật Tố tụng hình sự 2015 (BLTTHS) bao gồm: Cơ quan điều tra (CQĐT); Cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra; Viện kiểm sát (VKS) trực tiếp giải quyết trong trường hợp phát hiện các cơ quan trên có vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong quá trình giải quyết hoặc có dấu hiệu bỏ lọt tội phạm mà VKS đã yêu cầu bằng văn bản nhưng không được khắc phục.

Cụ thể hóa các quy định của BLTTHS, Thông tư liên tịch 01/2017/TTLT-BCA-BQP-BTC-BNN&PTNT-VKSNDTC ngày 29/12/2017 (gọi tắt là TTLT 01) quy định việc phối hợp giữa các cơ quan có thẩm quyền trong việc tiếp nhận giải quyết tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố. Hiện nay, văn bản này đã được sửa đổi, bổ sung một phần bởi Thông tư liên tịch 01/2021/TTLT-BCA-BQP-BTC-BNN&PTNT-VKSNDTC ngày 29/11/2021. Thông tư này quy định chi tiết về trách nhiệm tiếp nhận, tổ chức tiếp nhận, phân loại, quy trình giải quyết nguồn tin về tội phạm, kiến nghị khởi tố từ giai đoạn tiếp nhận ban đầu đến khi kết thúc.

Về thẩm quyền của CQĐT các cấp và CQĐT quân sự căn cứ Điều 163 BLTTHS, CQĐT của công an nhân dân điều tra tất cả các tội phạm, trừ trường hợp thuộc thẩm quyền của CQĐT trong quân đội nhân dân và CQĐT VKSNDTC. Đối với CQĐT quân sự, căn cứ vào thẩm quyền xét xử của Toà án quân sự (TAQS) cụ thể được quy định tại Điều 272 BLTTHSTAQS có thẩm quyền xét xử: Vụ án hình sự mà bị cáo là người thuộc quân đội đang quản lý; Vụ án liên quan đến bí mật quân sự hoặc gây thiệt hại đến tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm đến người thuộc quản lý của quân đội hoặc gây thiệt hại đến tài sản, danh dự, uy tín của quân đội nhân dân hoặc phạm tội trong doanh trại quân đội hoặc khu vực quân sự do quân đội nhân dân quản lý, bảo vệ.

Căn cứ Điều 273 của Bộ luật này quy định về việc xét xử bị cáo phạm nhiều tội thuộc thẩm quyền của TAND và TAQS. Theo đó, khi vụ án vừa có bị cáo hoặc tội phạm thuộc thẩm quyền xét xử của TAQS, vừa có bị cáo hoặc tội phạm thuộc thẩm quyền xét xử của TAND thì thẩm quyền xét xử được thực hiện: Trường hợp có thể tách vụ án thì TAQS xét xử những bị cáo và tội phạm thuộc thẩm quyền xét xử của TAQS; TAND xét xử những bị cáo và tội phạm thuộc thẩm quyền xét xử của TAND; Trường hợp không thể tách vụ án thì TAQS xét xử toàn bộ vụ án.

Các trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giải quyết căn cứ vào Điều 150 BLTTHS, cụ thể đối với những tranh chấp giữa các CQĐT cùng cấp cùng tỉnh hoặc quân khu do VKS cấp trên trực tiếp giải quyết; Trường hợp giữa các CQĐT khác tỉnh hoặc quân khu do VKS cấp tỉnh hoặc quân khu nơi đầu tiên tiếp nhận nguồn tin tội phạm, kiến nghị khởi tố giải quyết.

Để việc áp dụng và thực thi pháp luật có hiệu quả, thống nhất và rõ ràng các bộ ban ngành đã ban hành các Thông tư hướng dẫn áp dụng pháp luật về thẩm quyền tiếp nhận giải quyết tin báo, tố giác về tội phạm và kiến nghị khởi tố có tình tiết liên quan đến quân đội về lĩnh vực tai nạn giao thông cụ thể: căn cứ Điều 15 Thông tư 62/2020/TT-BCA ngày 19/6/2020 quy định sau khi kết thúc điều tra ban đầu nếu vụ việc không có dấu hiệu tội phạm, Cảnh sát giao thông sẽ xử lý hành chính theo quy định pháp luật; nếu vụ việc có dấu hiệu tội phạm thuộc thẩm quyền xét xử của TAQS theo quy định tại Điều 272 BLTTHS thì thực hiện theo quy định của pháp luật về quan hệ phối hợp trong một số hoạt động điều tra, truy tố, xét xử giữa các cơ quan tiến hành tố tụng trong quân đội và ngoài quân đội; Điều 26 Thông tư 63/2020/TT-BCA ngày 19/6/2020 cũng quy định tương tự.

Trên nguyên tắc phối hợp trong việc tiếp nhận, giải quyết vụ việc giữa các cơ quan tiến hành tố tụng trong và ngoài quân đội thì phải kịp thời báo cáo và cùng phối hợp giải quyết nếu có liên quan. 

Đối với nguồn tin tội phạm hoặc kiến nghị khởi tố khi xác minh, điều tra ban đầu nhận thấy không thuộc thẩm quyền, trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ khi có căn cứ kết luận vụ việc không thuộc thẩm quyền phải chuyển toàn bộ hồ sơ cho cơ quan có thẩm quyền tiếp tục giải quyết. Trường hợp chưa xác định được thẩm quyền thì căn cứ vào địa điểm xảy ra vụ việc nếu thuộc phạm vi quản lý của quân đội thì do quân đội tiếp nhận giải quyết ban đầu và phối hợp cơ quan điều tra có liên quan căn cứ tại Mục II Thông tư liên tịch 01/2008/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BQP-BCA ngày 20/10/2008 (TTLT 01/2008) quy định về quan  hệ phối hợp trong một số hoạt động điều tra, truy tố, xét xử vụ án hình sự giữa các cơ quan tiến hành tố tụng trong quân đội và ngoài quân đội. 

1.2. Thời hạn giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố

Theo Điều 147 BLTTHS, thời hạn giải quyết nguồn tin về tội phạm, kiến nghị khởi tố trong 20 ngày. Trường hợp vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp hoặc phải kiểm tra xác minh tại nhiều địa điểm thì thời hạn có thể kéo dài nhưng không quá 02 tháng. Trường hợp chưa thể kết thúc việc kiểm tra, xác minh trong thời hạn quy định thì Viện trưởng VKS cùng cấp hoặc Viện trưởng VKS có thẩm quyền có thể gia hạn một lần nhưng không quá 02 tháng.

Cụ thể hóa quy định này tại Điều 11 Thông tư liên tịch 01 quy định đối với trường hợp gia hạn thời hạn giải quyết vụ việc thời gian thông báo cho VKS cùng cấp hoặc VKS có thẩm quyền phê chuẩn đề nghị gia hạn chậm nhất 05 ngày trước khi hết thời hạn. VKS có trách nhiệm giải quyết trong thời hạn 03 ngày kể từ ngày nhận được văn bản đề nghị. Trường hợp đề nghị của CQĐT có căn cứ thì Viện trưởng hoặc Phó Viện trưởng (khi được ủy quyền hoặc phân công) ra quyết định gia hạn thời hạn không quá 02 tháng. Nếu xét thấy đề nghị không có căn cứ thì ra văn bản thông báo nêu rõ lý do gửi cho CQĐT và yêu cầu phải dừng việc kiểm tra, xác minh ra một trong các quyết định quy định tại khoản 1 Điều 147 BLTTHS.

Trường hợp VKS hủy bỏ quyết định tạm đình chỉ giải quyết nguồn tin về tội phạm, kiến nghị khởi tố của CQĐT đang thụ lý, giải quyết thì thời hạn giải quyết tiếp là không quá 01 tháng kể từ ngày CQĐT nhận được quyết định hủy bỏ quyết định tạm đình chỉ của mình. Tương tự nếu chính CQĐT thụ lý ra quyết định phục hồi thì thời hạn không quá 01 tháng kể từ ngày ra quyết định phục hồi.

2. Khó khăn, vướng mắc

2.1. Về xác định thẩm quyền

Các quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết các vụ việc liên quan đến các CQĐT trong và ngoài quân đội được quy định tại nhiều văn bản pháp lý, cách hiểu và áp dụng giữa các cơ quan còn khác nhau chưa có sự thống nhất về nhận thức áp dụng pháp luật. Do đó, khi áp dụng pháp luật các CQĐT đã không thống nhất về đường lối giải quyết trong việc xử lý các vụ việc có cùng tính chất.

Quan điểm thứ nhất: về việc xác định thẩm quyền giữa các cơ quan tố tụng trong và ngoài quân đội dựa trên vụ việc xảy ra có dấu hiệu tội phạm hay không có dấu hiệu tội phạm. Quan điểm này cho rằng một vụ việc có hậu quả về người, tài sản khi CQĐT nhân dân (gọi tắt là CQĐTND) tiếp nhận, giải quyết ban đầu phân loại xử lý điều tra, xác minh nếu có căn cứ kết luận vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì chuyển toàn bộ hồ sơ cho CQĐT quân sự (sau đây gọi tắt là CQĐTQS) tiếp tục giải quyết; đối với trường hợp không có dấu hiệu tội phạm thì CQĐTND ra quyết định không khởi tố vụ án hình sự.

Ví dụ: Phan Thanh N là quân nhân đang đậu xe bên lề đường cùng chiều đang di chuyển mang biển số quân sự, Nguyễn Văn A điều khiển xe máy chạy cùng chiều với xe quân sự đang đậu do không làm chủ được tay lái đã tông vào đuôi xe quân sự ngã ra đường và tử vong tại chỗ. Vụ việc này, qua quá trình điều tra, xác minh CQĐT huyện K tiếp nhận giải quyết và thống nhất với VKS huyện K ra Quyết định không khởi tố vụ án căn cứ vào vụ việc không có sự việc phạm tội nên kết thúc vụ việc. Tuy vụ, việc có liên quan đến người, tài sản trong quân đội nhưng VKS huyện K và CQĐT huyện K căn cứ Điều 15 Thông tư 62/2020/TT-BCA ngày 19/6/2020 do không có dấu hiệu tội phạm nên không chuyển cho cơ quan tiến hành tố tụng trong quân đội.

Quan điểm thứ hai: về việc xác định thẩm quyền giữa các cơ quan tố tụng trong và ngoài quân đội dựa trên chủ thể, địa điểm xảy ra, đối tượng bị tác động cụ thể như Điều 272 BLTTHS đã liệt kê. Quan điểm này cho rằng, quy định của pháp luật tại Điều 163 BLTTHS về thẩm quyền CQĐTQS theo thẩm quyền của TAQS nên ban đầu xác định các vụ việc có phạm vi đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của TAQS thì cũng thuộc thẩm quyền của CQĐTQS.

Về nhận thức pháp luật đối với hai quan điểm trên đều có căn cứ nhất định. Đối với quan điểm thứ nhất, thì việc căn cứ vào phân loại tính chất của vụ việc để xác định thẩm quyền bởi tại Điều 272 BLTTHS quy định thẩm quyền của Toà án đối với vụ án. Do đó, những vụ việc không có dấu hiệu tội phạm thuộc thẩm quyền CQĐTND. Thêm vào đó, Điều 157 căn cứ không khởi tố vụ án cũng bao hàm những vụ việc không có việc phạm tội, đồng nghĩa với việc vụ việc đó không có dấu hiệu tội phạm nên CQĐTND có thẩm quyền thụ lý giải quyết và ra Quyết định không khởi tố vụ án hình sự.

Về quan điểm thứ hai cũng là quan điểm của tác giả, việc xác định thẩm quyền căn cứ vào đối tượng quy định tại Điều 272 BLTTHS. Thứ nhất, giai đoạn tiếp nhận xử lý ban đầu để đảm bảo tính nhanh chóng, hiệu quả thì cơ quan nào phát hiện, tiếp nhận trước sẽ có thẩm quyền giải quyết hồ sơ ban đầu nhưng khi có tình tiết liên quan đến thẩm quyền của các cơ quan khác phải thông báo và phối hợp cùng giải quyết. Trong thời hạn điều tra, xác minh nếu một vụ việc xác định vi phạm hành chính thì thuộc thẩm quyền CQĐTND và ra Quyết định xử lý hành chính theo quy trình, thủ tục xử lý hành chính; nếu xác định có đối tượng liên quan thuộc phạm vi đối tượng tại Điều 272 BLTTHS thì thẩm quyền giải quyết theo quy trình, thủ tục hình sự để ra Quyết định khởi tố vụ án hoặc Quyết định không khởi tố vụ án hình sự căn cứ vào khoản 2 Điều 157 BLTTHS của CQĐTQS và nếu phát hiện có vi phạm pháp luật khác sẽ chuyển cho cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định.

Cùng một ví dụ trên xác định Phan Thanh N là quân nhân, xe đang đậu mang biển số quân đội nên liên quan đến người và tài sản thuộc quân đội quản lý thì thẩm quyền tiếp nhận giải quyết là của CQĐTQS. Kết quả giải quyết nguồn tin có thể giống nhau nhưng quy trình giải quyết tiếp nhận, cơ quan ban hành, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo sẽ khác nhau. Do vậy, nếu CQĐTND thông báo cho CQĐTQS phối hợp giải quyết và thống nhất về thẩm quyền sẽ phù hợp với quy định của pháp luật theo Thông tư liên tịch 01/2008.

2.2. Về cách xác định thời điểm tính thời hạn giải quyết vụ việc

Đối với một vụ việc có liên quan đến nhiều CQĐT khác nhau thì thời hạn được tính từ thời điểm nào, hiện nay lại có các quan điểm nhận thức pháp luật khác nhau do pháp luật quy định gây nhiều cách hiểu. Đối với thời hạn điều tra thì pháp luật đã quy định cụ thể rõ ràng theo loại tội phạm và kể từ thời điểm khởi tố.

Ví dụ: Ngày 15/6/2022, CQĐT huyện A tiếp nhận tin báo về tội phạm có dấu hiệu hành vi Làm giả con dấu, tài liệu cơ quan, tổ chức. CQĐT thông báo tiếp nhận ngày 16/6/2022. Tiến hành xác minh, điều tra xác định đối tượng có liên quan đến quân đội thuộc thẩm quyền điều tra của CQĐT hình sự khu vực/Quân khu B. Ngày 16/7/2022 chuyển tin báo cho CQĐT quân đội tiếp tục giải quyết. CQĐT quân đội tiếp nhận ngày 20/7/2022. Đối với vụ việc này, hiện nay có các quan điểm khác nhau về thời điểm tính thời hạn giải quyết nguồn tin về tội phạm.

Cụ thể như sau, quan điểm thứ nhất cho rằng, thời điểm tính thời hạn giải quyết vụ việc được tính từ khi CQĐT đầu tiên tiếp nhận đó là từ ngày 16/6/2022. Quan điểm này nhận thấy trước đó CQĐT đầu tiên tiếp nhận cũng có thẩm quyền giải quyết theo quy trình tố tụng nên khi chuyển giao cho CQĐT tiếp theo khi xác định rõ thẩm quyền thì quy trình tố tụng vẫn phải tiếp tục thực hiện. Về lý luận, quan điểm này tương đối hợp lý, ban đầu khi CQĐT tiếp nhận cũng có thẩm quyền mới tiến hành điều tra, xác minh. Nếu khi vụ việc đã sắp hết thời hạn mà chuyển cho CQĐT tiếp theo thì theo kinh nghiệm một số CQĐT sẽ xin ý kiến để tạm đình chỉ và sau đó phục hồi để kéo dài thời hạn 01 tháng giải quyết. Hướng xử lý cũng phù hợp nhưng đối với các vụ việc khó khăn phức tạp thì thời hạn 01 tháng sẽ khó có thể giải quyết triệt để hoặc không có lý do để tạm đình chỉ, vô hình chung cũng gây khó khăn cho các cơ quan tiến hành tố tụng.

Quan điểm thứ hai cũng là quan điểm của tác giả, thời điểm tính thời hạn giải quyết vụ việc giai đoạn tiếp nhận ban đầu được tính từ ngày CQĐT có thẩm quyền tiếp nhận đó là ngày 20/7/2022. CQĐT giải quyết ban đầu tính thời hạn theo Điều 147 BLTTHS, Điều 11 TTLT 01 nhưng qua quá trình xác minh xác định không thuộc thẩm quyền thì chuyển cho CQĐT có thẩm quyền thì lúc này thời hạn được tính lại từ đầu.

Quan điểm này cho rằng luật quy định tính thời hạn từ khi CQĐT có thẩm quyền tiếp nhận thì khi vụ việc chuyển theo thẩm quyền cho CQĐT thứ hai mới là CQĐT có thẩm quyền. Cụ thể quy trình ra thông báo tiếp nhận, phân công và quá trình thu thập chứng cứ, tài liệu được thực hiện lại theo quy trình tố tụng mới, các hồ sơ tài liệu, chứng cứ thu thập trước đó chỉ lưu hồ sơ làm tài liệu tham khảo, không làm cơ sở để giải quyết tiếp theo đối với vụ việc và những quy trình tố tụng trước đó có vi phạm thì cơ quan tố tụng sau cũng không thể tiến hành hủy bỏ, thay thế hay sửa đổi do không thuộc thẩm quyền.

Như vậy, hai quy trình tố tụng khác nhau chỉ cùng giải quyết một vụ việc, cùng áp dụng luật giống nhau nhưng cơ quan tiến hành tố tụng khác. Quy trình tố tụng là một chuỗi các hoạt động thống nhất từ giai đoạn tiếp nhận đến khi kết thúc giải quyết nên không thể tách bạch hoặc nhập lại để tính thời hạn. Do vậy, mỗi quy trình tố tụng của các CQĐT liên ngành nên có sự phân định, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác.

Vậy trong trường hợp này thời điểm tính thời hạn để giải quyết tin báo theo quan điểm trên là tính từ ngày CQĐT quân đội ra thông báo tiếp nhận ngày 20/7/2022. Trong ví dụ trên nếu vụ việc có thể tách ra thành hai vụ mới độc lập để CQĐT quân đội tính lại thời hạn giải quyết là phù hợp nhất. Tuy nhiên, nếu không thể tách được mà thời hạn sắp hết, quá trình tố tụng trước đó không làm cơ sở để chứng minh tội phạm thì việc tính lại thời hạn để giải quyết là hợp lý. Nhưng cách tính thời hạn như vậy sẽ kéo dài thời hạn giải quyết vụ việc, một vụ việc được tính thời hạn lại nhiều lần, nếu vụ việc qua nhiều CQĐT thì thời hạn càng dài gây khó khăn trong việc giải quyết hoặc các cơ quan tiến hành tố tụng làm cơ sở cho việc chậm tiến độ giải quyết vì một số nguyên nhân chủ quan nào đó.

3. Một số đề xuất, kiến nghị

Để nâng cao hiệu quả giải quyết các vụ việc liên quan đến các cơ quan tiến hành tố tụng liên ngành và đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng chống tội phạm ngày càng cao, các cơ quan tiến hành tố tụng cần lưu ý một số vấn đề sau:

Thứ nhất, quán triệt và chấp hành nghiêm các quy định của pháp luật về mối quan hệ hợp tác phối hợp cùng giải quyết vụ việc ngay từ giai đoạn tiếp nhận tin báo ban đầu, đặc biệt là Thông tư liên tịch 01/2008/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BQP-BCA ngày 20/10/2008 quy định về quan hệ phối hợp trong một số hoạt động điều tra, truy tố, xét xử vụ án hình sự giữa các cơ quan tiến hành tố tụng trong quân đội và ngoài quân đội.

Thứ hai, đối với các vụ việc khi chưa xác định rõ thẩm quyền, ngay giai đoạn tiếp nhận ban đầu các cơ quan tiến hành tố tụng trong và ngoài quân đội phải thông báo và trao đổi cùng phối hợp giải quyết. Xác định rõ thẩm quyền và thống nhất trong việc áp dụng pháp luật. Đối với ngành kiểm sát cần thực hiện tốt Quy chế 593/VKSTC-QSTW ngày 22/02/2021 về mối quan hệ phối hợp giữa VKSND và VKSQS các cấp. Để áp dụng thống nhất các quy định của pháp luật và quy định pháp luật không mở theo hướng tùy nghi áp dụng, tác giả đề xuất về cách xác định thẩm quyền pháp luật nên có hướng dẫn rõ ràng cụ thể theo quan điểm thứ hai nêu trên là về việc xác định thẩm quyền giữa các cơ quan tố tụng trong và ngoài quân đội dựa trên chủ thể, địa điểm xảy ra, đối tượng bị tác động cụ thể như Điều 272 BLTTHS đã liệt kê.

Thứ ba, các Cơ quan tiến hành tố tụng trong và ngoài quân đội trên địa bàn cần nghiên cứu, thống nhất ban hành quy chế thống nhất quan điểm nhận thức pháp luật về việc xác định thẩm quyền đối với trường hợp liên quan đến người, phương tiện, tài sản thuộc quản lý của quân đội theo quan điểm căn cứ vào phạm vi đối tượng căn cứ Điều 272 BLTTHS.

Thứ tư, trường hợp xác định thời điểm tính thời hạn xác minh, điều tra theo quy định của pháp luật đã rõ ràng nên cần phối hợp liên ngành hướng dẫn chi tiết hơn cụ thể hóa quy định pháp luật. Cụ thể, đối với trường hợp có nhiều cơ quan liên ngành cùng tiếp nhận nguồn tin về tội phạm, kiến nghị khởi tố thì thời điểm tính thời hạn được tính lại nhưng không được phép gia hạn.